Onorevoli Deputati! - Nel corso degli ultimi anni la questione della sicurezza nella pratica dello sci, e più in generale degli sport invernali da discesa, ha assunto un rilievo tale da determinare un primo intervento del legislatore con la legge 24 dicembre 2003, n. 363.
Tale legge ha fissato una serie di regole in materia di sicurezza nella pratica degli sport invernali da discesa e da fondo,
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introducendo alcuni obblighi a carico dei gestori e affidando alle regioni il compito di adeguare la propria normativa e di disciplinare ulteriori aspetti.
Durante questi primi anni di attuazione della citata legge n. 363 del 2003 sono emersi alcuni punti critici della disciplina e in particolare, la questione della sicurezza è stata, durante la stagione invernale 2006/2007, spesso oggetto di attenzione a causa di diversi gravi incidenti verificatisi sulle piste da sci.
Già nel corso della stagione sono state avviate iniziative, anche in collaborazione con le regioni, per sensibilizzare tutti gli operatori del settore sul potenziamento, a normativa vigente, delle attività di sicurezza e prevenzione.
Nel corso di tali iniziative è stata condivisa l'esigenza di modificare la legge n. 363 del 2003 in relazione alle criticità emerse, ferme restando le competenze già attribuite a regioni e province autonome.
In particolare, la normativa vigente presenta alcune lacune con riguardo all'attività di prevenzione e vigilanza, da considerare invece basilare per garantire la sicurezza nella pratica degli sport invernali.
Inoltre, il sistema sanzionatorio è rimasto incompleto e non uniforme a causa del differente stato di attuazione nelle regioni e tale difformità ha determinato specifici problemi per le aree sciabili comprendenti il territorio di più regioni; è stata avvertita l'assenza di sanzioni di immediata efficacia, quale la possibilità di ritiro del titolo di transito (skipass), da considerare un forte disincentivo al porre in essere di condotte pericolose sulle piste da sci.
Sotto altri profili, è emersa anche l'assenza di attenzione da parte del legislatore del 2003 per l'elisoccorso, che costituisce la principale modalità di intervento per gli infortuni più gravi e per le esigenze di tutela ambientale, spesso connesse con la fruizione delle aree sciabili e delle zone limitrofe.
Il criterio ispiratore del presente disegno di legge è stato quello di rafforzare le misure di prevenzione e l'attività di vigilanza al fine di offrire a tutti gli utenti degli sport invernali un prodotto più sicuro, nella convinzione che piste da sci più sicure possano costituire una ulteriore opportunità anche per lo sviluppo turistico del settore.
A tale fine, si è ritenuto di non proporre misure che possono essere avvertite come «penalizzanti» per gli operatori di un settore che ha vissuto una difficile stagione invernale a causa delle non ottimali condizioni meteorologiche e di optare, invece, per l'individuazione di livelli di sicurezza uniformi, soprattutto sotto il profilo della prevenzione e della vigilanza.
Dopo una prima approvazione da parte del Consiglio dei Ministri, lo schema del disegno di legge è stato sottoposto al parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e, in sede di confronto con le regioni, sono state apportate alcune modifiche per venire incontro ad osservazioni al testo proposte dalle regioni in sede tecnica.
La Conferenza Stato-regioni ha quindi espresso parere positivo sul testo, formulando due proposte di modifica, che non si ritiene di poter accogliere per le ragioni esposte oltre, in sede di illustrazione degli articoli 13 e 15.
Con l'articolo 1 del disegno di legge si intende, da un lato, estendere l'individuazione di specifiche aree anche a beneficio di altre pratiche sportive invernali cosiddette «minori» e, dall'altro lato, precisare che alcune specifiche disposizioni riguardano le sole piste da discesa. Inoltre, il compito di individuare le aree destinate alla pratica di evoluzioni acrobatiche con gli sci o con la tavola da neve (snowpark) è stato affidato ai gestori, che hanno la disponibilità dell'area sciabile, come di fatto già ora avviene. L'obbligo del casco è stato esteso anche alle competizioni, come già avviene in base ai regolamenti della Federazione italiana sport invernali (FISI). È stata anche prevista l'individuazione di un responsabile tecnico degli snowpark, in modo da assicurare anche per tali aree destinate alle evoluzioni la massima sicurezza, in relazione sia alla fase della
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realizzazione dell'area che a quella di manutenzione e gestione. La verifica dell'idoneità tecnica degli snowpark avviene sulla base dei parametri fissati per le competizioni dalla Federazione internazionale sci (FIS) e recepiti anche dalla FISI nei testi concernenti l'insegnamento dello snowboard.
Con l'articolo 2 sono specificati alcuni obblighi dei gestori e in particolare è perfezionato il sistema per la raccolta dei dati sugli infortuni al fine di utilizzare tali dati per un rafforzamento delle misure di sicurezza.
È inoltre posto a carico dei gestori l'obbligo di individuare apposite aree per l'atterraggio degli elicotteri, tenuto conto che la maggior parte degli incidenti gravi è oggi gestita attraverso l'intervento di elisoccorso; si tratta peraltro della mera indicazione sulla carta di semplici aree dove gli elicotteri possono atterrare, senza alcun obbligo di creare vere e proprie piazzole di atterraggio, che devono invece avere determinate caratteristiche e richiedono onerosi interventi di realizzazione. Trattandosi di mera indicazione sulle mappe delle aree per l'atterraggio di elicotteri, la previsione non interferisce in alcun modo con i piani di protezione civile e con le competenze dei comuni.
L'articolo 3 introduce a carico dei gestori l'obbligo, già esistente in alcune regioni, di mettere a disposizione degli utenti al momento della vendita del titolo di transito l'acquisto (facoltativo) di una polizza assicurativa per la responsabilità civile per i danni provocati a persone o a cose nella pratica degli sport invernali di discesa, assicurando adeguata pubblicità a tale aspetto in modo da incentivare la stipula delle polizze. È altresì demandata ad un accordo con regioni e autonomie locali la definizione di parametri per la valutazione della sicurezza delle piste (valutazione da poter utilizzare anche a fini di promozione turistica delle piste sicure).
Gli articoli 4, 5 e 6 mirano a rafforzare gli obblighi informativi dei gestori (anche in relazione al bollettino delle valanghe) e a potenziare la segnaletica, specie in presenza di incroci di piste e anche utilizzando i dati statistici menzionati in precedenza. Sono inoltre previsti specifici compiti di vigilanza sull'assolvimento di tali obblighi, la cui violazione viene sanzionata in via amministrativa. È inoltre prevista per i gestori la possibilità di lasciare piste o tratti di esse non battuti, previa adeguata segnalazione, per sperimentare una pratica diffusa all'estero, che consente agli utenti di praticare in totale sicurezza lo sci su neve non battuta, con velocità necessariamente inferiori (pratica peraltro idonea, come dimostrano le esperienze di altri Stati, a ridurre in tali tratti il numero di infortuni).
Con l'articolo 7 viene corretta una carenza della legge vigente, che sanziona il mancato utilizzo del casco solo in caso di minore degli anni quattordici e non anche nelle altre ipotesi in cui l'uso del casco è obbligatorio (snowpark, allenamenti agonistici e ora competizioni), cui invece è estesa la previsione sanzionatoria, anche aumentata nel limite massimo.
L'articolo 8 introduce modifiche alla norma di comportamento relativa alla velocità, estendendola più in generale alla padronanza del comportamento dello sciatore, recependo in tale modo una regola del decalogo dello sciatore, che impone l'obbligo di tenere una velocità moderata in relazione alle capacità tecniche dello sciatore (una velocità anche moderata può non essere comunque adeguata a uno sciatore con scarse capacità e viceversa). È anche previsto, come regola di condotta, che chi non ha una adeguata padronanza della tecnica sciistica non possa accedere alle piste classificate come difficili: ciò al fine di disincentivare una condotta che può risultare pericolosa per sé e per gli altri, senza tuttavia irrigidire tale regola, il cui rispetto è lasciato alle valutazione dei soggetti competenti per il controllo, che possono in questo essere aiutati dai maestri di sci.
Pertanto, sui gestori non grava alcun onere di vigilanza rispetto ai soggetti che accedono alle piste difficili, ma viene introdotta una regola di condotta rivolta
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direttamente allo sciatore e alla sua responsabilità.
L'articolo 9 introduce un'altra regola, esistente in alcune regioni, diretta ad evitare che la scorretta collocazione dell'attrezzatura sciistica durante la sosta possa provocare incidenti; mentre con l'articolo 10 il divieto di risalire le piste con gli sci viene esteso a chi le percorre con le racchette da neve, fermo restando che si tratta di un divieto non assoluto, ma derogabile previa autorizzazione dei gestori.
L'articolo 11 mira a disciplinare l'utilizzo dei mezzi meccanici al di fuori delle aree sciabili secondo criteri e limiti, fissati dalle regioni, che garantiscano le esigenze di sicurezza e di tutela dell'ambiente montano.
Con l'articolo 12 si modifica la norma sullo sci fuori pista e sullo sci-alpinismo; si tratta di pratiche sempre più diffuse, che si intende promuovere in condizioni di sicurezza, e non penalizzare con divieti. A tale fine, viene estesa anche a queste pratiche la campagna informativa di cui all'articolo 5 della legge n. 363 del 2003 ed è introdotta la possibilità di segnalare da parte di gestori e comuni i percorsi fuori pista maggiormente praticati.
Viene inoltre corretta una imperfezione del vigente articolo 17 della citata legge n. 363 del 2003, che attualmente prevede l'obbligo di munirsi di appositi sistemi elettronici per garantire un idoneo intervento di soccorso (i cosiddetti ARVA: apparecchi di ricerca in valanga) «laddove, per le condizioni climatiche e della neve, sussistano evidenti rischi di valanghe». L'attuale norma, oltre ad essere tecnicamente errata (in quanto nei casi in cui vi è un evidente rischio di valanga ci si deve astenere da tali pratiche o scegliere itinerari dove tale rischio non sussiste), comporta il rischio di produrre un effetto contrario rispetto allo scopo (potendo dedursi che laddove vi è un evidente rischio di valanghe, sia sufficiente munirsi dell'ARVA per sciare fuori pista in sicurezza, mentre così non è). L'obbligo di munirsi dell'ARVA viene quindi previsto come regola, senza tuttavia introdurre sanzioni.
Con l'articolo 13 sono uniformate le sanzioni, tenuto conto della già rilevata differenza di disciplina tra regione e regione e del fatto che in alcune regioni nessuna sanzione può essere oggi irrogata, salvo quella per la violazione dell'obbligo di utilizzo del casco, già vigente sull'intero territorio sulla base della legge n. 363 del 2003. Peraltro, la presenza di numerosi comprensori sciistici transregionali rende evidente l'esigenza di tale uniformità, fermo restando il potere delle regioni di prevedere ulteriori sanzioni per condotte diverse da quelle sanzionate dalla legge.
Aspetto fondamentale della modifica è l'introduzione di una sanzione amministrativa di immediata efficacia, quale il ritiro del titolo di transito (skipass) in caso di particolare gravità della condotta o di reiterazione nelle violazioni. Per gli skipass plurigiornalieri è prevista la sospensione del titolo fino a tre giorni con divieto di acquisto di nuovo titolo e ulteriore sanzione in caso di inottemperanza a tale divieto. Si ritiene che tale sanzione costituisca un deterrente più efficace, rispetto alla mera sanzione pecuniaria, a porre in essere condotte vietate e pericolose per sé e per gli altri.
La proposta della Conferenza Stato-regioni di sopprimere le parole: «o delle province autonome», contenute nella lettera a) del comma 1 dell'articolo 13, non può essere accolta in quanto, sotto un primo profilo, la ratio dell'intervento di modifica del regime delle sanzioni è proprio quella di garantire l'uniformità delle stesse sull'intero territorio nazionale e, sotto altro aspetto, le prerogative delle province autonome di Trento e di Bolzano, così come quelle delle regioni a statuto speciale, sono comunque garantite dalla clausola di salvaguardia dell'articolo 22, comma 3, della legge n. 363 del 2003 (norma che non è oggetto di modifiche).
Peraltro, con la modifica in questione ci si limita a fare salve le ulteriori sanzioni previste dalle regioni e dalle province autonome e, quindi, si estende anche a queste ultime il regime (favorevole) della salvezza delle ulteriori sanzioni.
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L'articolo 14 estende le disposizioni della legge al telemark e alle pratiche sportive cosiddette «minori», quali lo sci da fondo escursionistico, le racchette da neve e la passeggiata nordica (nordic walking), potenziando per queste ultime il ruolo delle regioni, che provvederanno a stabilire le modalità per la segnalazione dei percorsi e per l'affissione dei bollettini sui rischi di valanghe, ferma restando l'applicabilità dell'articolo 17 della legge n. 363 del 2003.
L'articolo 15 introduce modifiche all'articolo 21 della legge n. 363 del 2003, che già individua tra i soggetti competenti per la vigilanza, il controllo e il soccorso gli appartenenti alle Forze di polizia.
Viene espressamente previsto che le regioni individuino ulteriori specifiche figure, da impegnare nell'attività di vigilanza e soccorso, in modo da avere una ampia tipologia di soggetti cui affidare tali compiti.
È anche previsto che con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con gli altri Ministri interessati, vengano disciplinati gli aspetti relativi alla irrogazione delle sanzioni (anche con riferimento alla raccolta dei dati), alla individuazione di un contingente minimo del personale - riferito complessivamente e indistintamente al personale pubblico e privato - da adibire all'attività di vigilanza e all'individuazione di convenzioni tipo e siano stabiliti i requisiti minimi dei soggetti incaricati del servizio di vigilanza e di soccorso. Appare evidente che la previsione relativa alla fissazione di requisiti, modalità di selezione e formazione dei soggetti incaricati dei servizi di vigilanza [lettera c) del comma 1-quinquies dell'articolo 21 della legge n. 363 del 2003, introdotta dall'articolo 15 del presente disegno di legge] risulta riferibile al solo personale privato, mentre per quanto concerne i requisiti minimi dei soggetti che prestano soccorso [lettera f) del citato comma 1-quinquies dell'articolo 21] è del pari evidente che sia riferibile in via prioritaria al personale privato, considerato che per le Forze di polizia resta ferma la normativa già in vigore.
Per il servizio di vigilanza e soccorso possono essere stipulate convenzioni tra i gestori e i soggetti di cui al comma 1 dell'articolo 21 e, in caso di insufficienza di tale personale, possono essere utilizzati, nell'ordine, il personale qualificato dalle regioni o i dipendenti degli stessi gestori.
Si crea in questo modo un sistema in cui la presenza del personale addetto alla vigilanza è assicurata in tutti gli impianti, senza che ciò comporti alcun incremento delle Forze di polizia oggi utilizzate sulla base della vigente normativa; infatti, l'ampliamento della platea dei soggetti qualificati per l'esercizio dell'attività di vigilanza potrà anzi consentire alle Forze di polizia di svolgere un ruolo di coordinamento e di affrancarsi da compiti secondari.
Viene anche prevista la possibilità di sperimentare sistemi elettronici di controllo e di perfezionare la raccolta dei dati statistici sugli incidenti al fine di un miglior utilizzo per il rafforzamento delle misure di sicurezza.
Ai soggetti incaricati dei compiti di vigilanza, che non siano pubblici ufficiali, sono conferiti i poteri di contestazione, riscossione e verbalizzazione, in analogia con quanto disposto per i soggetti competenti ad irrogare sanzioni in materia di circolazione stradale (articolo 17, commi 132 e 133, della legge 15 maggio 1997, n. 127, e articolo 68 della legge 23 dicembre 1999, n. 488).
Viene, infine, confermato il ruolo dei maestri di sci, non quali soggetti accertatori delle violazioni, ma per la segnalazione agli addetti alla vigilanza di tutti i comportamenti non corretti (e non solo di quelli attinenti alla velocità, come al momento previsto).
Non si ritiene di poter accogliere la proposta di modifica della Conferenza Stato-regioni, in base alla quale il potere di definire la dotazione minima del personale addetto alla vigilanza andrebbe attribuito alle regioni, con intervento sostitutivo statale, attraverso il decreto del Ministro dell'interno, in caso di loro inerzia.
Infatti, da un lato, la definizione dei contingenti minimi riguarda il personale
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pubblico o privato e trattandosi di personale pubblico statale (Forze di polizia) non può che essere il decreto ministeriale a disciplinare tale aspetto, garantendo in tale modo anche criteri di uniformità dell'attività di vigilanza; dall'altro lato, risulterebbe di dubbia legittimità la previsione di una funzione suppletiva statale esercitabile con decreto ministeriale.
Ogni aspetto ulteriore relativo alla determinazione del contingente minimo in relazione alle peculiarità delle singole aree sciabili e ai dati di afflusso degli sciatori potrà essere risolto con l'emanazione del decreto del Ministro dell'interno, per il quale è prevista l'intesa con la Conferenza unificata; la necessità dell'intesa garantisce ulteriormente le regioni.
Anche in relazione all'articolo 15, non si ritiene di accogliere la modifica proposta dalla Conferenza Stato-regioni nel senso di sopprimere le parole: «e le province autonome di Trento e di Bolzano» alla lettera a) del comma 1 dell'articolo 15, per le ragioni già indicate in sede di illustrazione dell'articolo 13; si aggiunge che la norma si limita a prevedere che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano istituiscono specifiche figure per l'attività di vigilanza, esplicitando un obbligo di adeguamento che già deriverebbe dalla clausola finale di cui all'articolo 22 della vigente legge e senza incidere sulle autonome decisioni delle regioni circa le modalità per adeguare, nel rispetto dei propri statuti, la propria disciplina sul punto.
Dal presente disegno di legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. Il servizio di vigilanza attualmente viene in parte svolto dalle Forze di polizia in base al vigente articolo 21 della legge n. 363 del 2003 e nel presente disegno di legge viene espressamente stabilito che eventuali maggiori costi non devono gravare sul bilancio dello Stato e sono, quindi, consentiti se posti a carico dei gestori in sede di stipula delle convenzioni.
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